Голова Державної аудиторської служби Алла Басалаєва про звинувачення у «саботажі» закупівель Міністерства оборони, скандальну постанову Кабміну, яка визнає прибуток збитками держави, про знайомство із Портновим і принципи роботи ДАСУ. Інтерв’ю
Донедавна в Україні мало хто знав про існування Державної аудиторської служби (ДАСУ). Зараз це – одна із найскандальніших держструктур. Причина – звіти Держаудитслужби, де вона визнавала збитками держави прибуток компаній-постачальників Міноборони.
Ще в липні з критикою служби виступив тодішній міністр оборони Олексій Резніков, назвавши її висновки абсурдними. ДАСУ аргументує свої висновки постановою Кабміну №335, яка регулювала оборонні (і не тільки) закупівлі від початку повномасштабного вторгнення. Натомість Міноборони і бізнес з цим не згодні.
І хоча цю постанову скасували в липні 2023-го, такі «збитки» досі можуть бути підставою для кримінальних справ. Першим відомим кейсом стала справа ДБР щодо компанії-постачальника транспорту для ДСНС «Пожмашина».
Ще один гучний кейс – звинувачення на адресу ДАСУ з боку конструкторського бюро «Луч». Перевірки Держаудитслужби «ставлять під питання виживання оборонно-промислового комплексу України», заявили в КБ.
Попри такі гучні звинувачення, голова Держаудитслужби Алла Басалаєва, 42, яка очолює відомство з листопада 2022-го, до останніх тижнів не коментувала дії ДАСУ. В інтерв’ю Forbes вона відповіла на численні звинувачення та роз’яснила позицію ДАСУ щодо аудитів Міноборони й інших держструктур.
Зміст
1. Чим займається Держаудитслужба та як вона опинилась у центрі скандалу
2. Скандальна постанова і прибуток бізнесу як збиток держави
3. Кейси компанії «Пожмашина» та КБ «Луч»
4. Глухий кут у питанні «збитків» державі від постачальників для армії
5. Питання безпеки постачальників Міноборони та кейс «Укренерго»
6. Транзит від ЦВК до Держаудитслужби і знайомство з Портновим
Інтерв’ю скорочено та відредаговано для зрозумілості.
Чим займається Держаудитслужба та як вона опинилась у центрі скандалу
Які завдання має виконувати Держаудитслужба?
Перевірка ефективності використання бюджетних коштів. Ми йдемо не до бізнесу, а до розпорядників. У 2023-му ми охопили контролем 1,4 трлн грн.
Наша діяльність за дев’ять місяців 2023-го демонструє ефективність за показником окупності. Це те, що держава витрачає на існування Держаудитслужби (і скільки вона повертає в бюджет, – Forbes). За попередні роки було 150–200%, цьогоріч – 760%.
Але ви не комерційна структура, навряд чи ефективність держоргану визначається так. Та ж податкова збирає по 60–80 млрд грн на місяць, а держава витрачає на неї значно менше.
Я маю на увазі кошти, які об’єкти контролю добровільно повернули державі, погодившись із виявленими порушеннями. Це понад 4 млрд грн. Вважаю, що це ефективний показник. Якщо говорити про загальну суму виявлених порушень, там взагалі космічна цифра – 375 млрд грн.
Ми маємо чотири контрольні заходи. Ревізія, аудит, перевірка закупівель – це постконтроль, а превентивно працює лише моніторинг закупівель. Це аудитори працюють в кабінеті Prozorro й потім ми виходимо з висновками. Вони можуть бути достатньо суворими – розірвати договір або оголосити новий тендер.
Чи зобов’язані розпорядники виконувати це?
Ні. Їм нічого зараз за це не буде і в цьому проблема. Держаудитслужба визначена головним органом контролю коштів, направлених на відновлення.
Ми ініціювали зміни до закону, відповідні законопроєкти зареєстровані в парламенті. Вони передбачають чіткий перелік суттєвих порушень, які мають вплив на проведення закупівель, а також передбачають механізм блокування Держказначейством руху грошей, доки порушення не усунуть.
Звинувачення на адресу ДАСУ тривають вже не перший місяць, чому досі ви майже не виходили в публічну площину зі своєю позицією?
Я не політик, я держслужбовець. До цього часу я вважала, що я повинна не популяризувати діяльність своєї структури, а якісно виконувати свою роботу. Але комусь, напевно, закрили кисень в отриманні надприбутків.
Всі, хто мав надприбутки, зараз активні у медіапросторі. При цьому жодного позову від бізнесу до Держаудитслужби немає. Якщо ви вважаєте, що ми не праві, – йдіть до суду.
Вперше мене ситуація обурила, коли ексміністр оборони Резніков сказав, що ДАСУ «знайшла зачіпку». Я вважаю, що він хотів відвернути увагу від реальної кількості порушень, які були на той час у Міноборони. Порушення, пов’язані з урахуванням прибутку у контрактах, – це 2,4 млрд грн. А загалом їх значно більше: дебіторська заборгованість МО – 67,8 млрд грн станом на 31 грудня 2022-го.
Тобто ці 2,4 млрд грн прибутку – це крапля в морі. А та «зачіпка» називається нормативно-правовий документ – постанова Кабміну, розробником якої й було Міноборони.
Вперше мене ситуація обурила, коли ексміністр оборони Резніков сказав, що ДАСУ «знайшла зачіпку». Я вважаю, що він хотів відвернути увагу від реальної кількості порушень, які були на той час у Міноборони. Фото Getty Images
Скандальна постанова і прибуток бізнесу як збиток держави
Йдеться про постанову №335, яка не передбачає прибуток постачальника. Чому ДАСУ слідує їй, а не урядовій постанові №363, де є прибуток і з розʼясненням щодо якої виступало зокрема Мінекономіки?
До війни діяла постанова №363 про оборонні закупівлі, що справді передбачала прибуток у складі ціни. Але розрахунок ціни відбувається за постановою №309 (Тобто постанова №363 оговорює розрахунок прибутку, а №309 — всієї ціни, де прибуток лише одна зі складових, – Forbes).
У березні 2022 року ухвалили іншу постанову – №335. Там вказано, що під час розрахунку ціни враховується все: податки, збори, операційні витрати тощо. Але прибутку тут немає. І чітко прописано, що постанова №309, яка включає витрати і прибуток, не застосовується.
Розробником постанови №335 було саме Міноборони. Мінекономіки її погодило, а Кабмін ухвалив. ДАСУ не бере участі у засіданнях уряду. Ми застосовуємо те, що він ухвалює.
Чому тоді Мінекономіки виходило із роз’ясненням про постанову №363?
Медіа трактували його не так, як є насправді. У Мінекономіки сказали, що постанова №363 могла б застосовуватись. Так, але якби всі [компанії-постачальники] йшли на торги, де є конкуренція.
Щоб укладати договори за 363-ою, будь ласка, – йдіть у торги. Але ті, хто зараз так обурюються роботою ДАСУ, працюють за прямими договорами, без процедур, визначених для оборонних закупівель.
Більш того, усі договори з Міноборони укладені з урахуванням 335-ої постанови. Наприклад, у преамбулі до угоди між КБ «Луч» і Міноборони, укладеної у квітні 2022-го, вказано: «Договірна ціна поставки визначена на підставі постанови №335».
Мене дивує, чому мовчить уряд, коли весь негатив йде на ДАСУ, тоді як ми не беремо участі у розробці постанов.
Вам не здається дивною ситуація, коли українські постачальники для армії не можуть отримувати прибуток, а закордонні – можуть?
Так, тому я, як юрист, була готова взяти участь у дискусіях. І аналізувала, у який спосіб виходити із ситуації. Але я не законодавець.
Чому Кабмін так довго нічого не робив?
Після того, як з’явились результати ревізії, ми підняли необхідність внесення змін до постанови. У нас було безліч нарад, і з прем’єр-міністром, і міністром фінансів, і з міністром оборони. Ми всі погодились з необхідністю ухвалити постанову №736, де передбачений прибуток.
Це відбулось до чи після зустрічі президента з бізнесом 29 червня? Підприємці зокрема скаржились на висновки ДАСУ.
Постанову ухвалили в липні. Але ми напрацьовували зміни з травня.
Тобто до травня і ви проблеми не бачили, і бізнес не скаржився?
Бізнес чомусь лише зараз почав розуміти наслідки 335-ої постанови. Ми завершили ревізію Міноборони в березні 2023-го. Якби ми були неправі, нас би вже завалили позовами.
Був один з варіантів – поширити постанову №736 на всі контракти, укладені з лютого 2022 року. Але тут постає інша проблема – стаття 58 Конституції.
Заступниця міністра економіки Надія Бігун заявляла в інтерв’ю: «Лише 1,3% з виявлених порушень мають відношення до речей, що впливають на неефективне використання грошей, а переважна більшість стосується формальних порушень… Велика кількість порушень, що фіксують працівники ДАСУ, в судах визнаються неістотними». Чи погоджєтесь, що підхід служби є занадто формалістичним?
Жодного бюрократичного підходу немає, наші цифри кажуть самі за себе – ми повернули в бюджет майже у 8 разів більше коштів, ніж держава витратила на утримання ДАСУ. Такого раніше ніколи не було.
Коментар Бігун стосувався лише одного з чотирьох наших контрольних заходів – моніторингу закупівель. Хоча насправді я вважаю його найефективнішим, бо решта – це постконтроль, коли є порушення, але гроші в держбюджет вже не повернути.
Уникнути таких історій допоможе лише якісний та всебічний моніторинг закупівель. У цьому ми дуже плідно співпрацюємо з Мінекономіки, бо міністерство уповноважено формувати політику у сфері закупівель. Зокрема, у законі прописано пʼять підстав для долучення ДАСУ до моніторингу закупівель. Одна з них – індикатор ризику.
Заступниця міністра економіки Надія Бігун заявляла в інтерв’ю: «Лише 1,3% з виявлених порушень мають відношення до речей, що впливають на неефективне використання грошей, а переважна більшість стосується формальних порушень… Велика кількість порушень, що фіксують працівники ДАСУ, в судах визнаються неістотними». Фото пресслужба Мінекономіки
Як вони працюють?
Це автоматизований процес у системі Prozorro. Я виступаю за те, щоб не було ручного режиму й система автоматично показувала ризиковість операцій на кожному кроці. Тоді ми отримуємо сигнал про можливе порушення і долучаємося до моніторингу.
Він насправді дуже ефективний. У 2023-му кількість позовів суб’єктів контролю зменшилась, а кількість самих моніторингів збільшилась.
Чи мають підґрунтя слова про те, що суди часто визнають претензії незначними?
Що означає часто? Я не знаю, якими вона даними оперувала. Є різна практика. Так само можна сказати, що часто і не визнавали. За період з січня по вересень 2023-му проведено 9 тисяч моніторингів. І лише 7% з них оскаржено.
Ми говоримо насамперед про постачальників для армії, а це сенситивне питання. Один з бізнесменів, що також має претензії до ДАСУ, запитував: чому служба, побачивши проблему, не могла призупинити перевірки, унормувати це на Кабміні, і вже потім поновити їх?
Ми почали ревізію Міноборони у вересні 2022-го, а закінчили в березні 2023-го. Це 110 військових частин. Я не член уряду, а профільний міністр на той час не змінювався. Певно, він міг сказати: біда, треба щось робити. Чому він не попросив колег чи не ініціював ухвалення змін до постанови?
Я її не розробляла і за неї не голосувала. Чому відповідальність лягає лише на ДАСУ?
Але ж це не так було, що з вересня до квітня проводили аудит і тільки у квітні стало зрозуміло, що щось не так?
Це можна у колишнього міністра оборони запитати, це ж вони укладали контракти по тій постанові.
Щодо контрагентів Міноборони. Скільки загалом цих кейсів ви перевірили і яку суму збитку держави встановили?
Зі 1100 контрактів 547 стали об’єктами дослідження. Усього 81 контрагент, де прибуток включений у склад ціни. Збитками держави ми визнали лише суму по вже виконаних контрактах – це 2,4 млрд грн. Якби були виконані всі угоди, то розмір збитків сягнув би 6 млрд грн.
Але в липні ухвалили постанову №736, яка докорінно змінює ситуацію. Вона передбачає включення прибутку не лише в майбутніх контрактах, але й у тих, що були укладені раніше, але поки не виконані до кінця.
Умовно, якщо у вас є довготривалий договір від квітня, вносьте зміни в угоди і поширюйте дію постанови №736, все просто. Але це поки не всі контрагенти розуміють.
Найцікавіше, що подібні перевірки пройшли ДСНС, ДБР, прикордонники, Міноборони. Всі працювали на підставі 335-ої постанови. Всюди тихо, крім Міноборони.
Кейси компанії «Пожмашина» та КБ «Луч»
У випадку з ДСНС є гучний кейс «Пожмашини»…
Я знаю цей кейс. ДСНС у Львівській області акт щодо висновків ревізії підписало «без заперечень». Чому знову питання до Держаудитслужби? «Пожмашина», йдіть до ДСНС, не я ж з вами контракт укладала. Також, якщо не згодні з висновком ревізії – йдіть до суду.
Але ж не від ДСНС вимагають повернути 3,4 млн грн прибутку. І Держбюро розслідувань порушило кримінальну справу проти «Пожмашини» саме.
«Пожмашина» – не єдиний контрагент ДСНС, і висновки по решті компаній у ДАСУ такі ж самі. Чому ДБР прийшло тільки до «Пожмашини»?
Ми вже казали, що ДАСУ не вимагає від «Пожмашини», як і від інших, повертати отриманий прибуток. Це не наші повноваження.
Державне бюро розслідувань відкрило справу проти підприємства «Пожмашина» через постачання транспортних засобів Державній службі з надзвичайних ситуацій і отримання за це прибутку, повідомив генеральний директор компанії Олег Авер’янов. Фото надано пресслужбою
Але це перший відомий випадок, коли після аудиту ДАСУ порушують кримінальну справу. Тут вже йдеться не про гроші, а про те, що хтось може сісти у в’язницю.
Це краще запитати в ДБР. Висновки ДАСУ по всіх контрагентах управління ДСНС у Львівській області – однакові, але претензії висловлює лише «Пожмашина».
Я не звинувачую ЗМІ, але це вже маніпуляції, коли звучать звинувачення, що ДАСУ зупиняє виготовлення високоточних ракет… Я що, прийшла і рубильник їм десь вимкнула? Ми працюємо з документами, далекими від технологічного процесу. Але всі розтиражували новину «Луча». З ДСНС так само.
Ви згадали КБ «Луч», розкажіть, у чому причина такої серйозної публічної реакції з їхнього боку?
Не розумію, чому вони вирішили, що ми пішли з ними воювати. «Луч» такий самий об’єкт контролю, як і решта 400, що закріплені за центральним апаратом ДАСУ. Ми включили «Луч» у план відповідно до наказу від 20 червня 2023-го. А я читаю, що нібито ми прийшли через їхні медійні виступи.
Крім того, ми вийшли на «Луч» за зверненнями правоохоронних органів від 29 листопада і 19 грудня 2022-го.
Що це за звернення?
У межах досліджуваних нами епізодів у Міноборони правоохоронні органи дають свою оперативну оцінку і просять перевірити ті чи інші факти. Ми були в процесі ревізій, упродовж яких правоохоронці звертались із запитами про необхідність перевірки деяких фактів. Це матеріали кримінальної справи, тож обставин видавати не можу.
Це було в грудні 2022-го. Ми правоохоронців повідомили, що дуже багато перевірок, тож сплануємо на майбутнє. Вийшов вересень 2023 року. Тобто я вже 9 місяців «поспішала» до «Луча» на перевірку.
Нас їхній прибуток турбує в останню чергу. Нас турбує ефективне використання бюджетних коштів. Вони є виконавцем великої бюджетної програми, яка окремо фінансується урядом.
Чи побачили ви в КБ «Луч» щось таке, що могло викликати таку гостру їхню реакцію?
Я ще не встигла нічого там побачити. А вони кажуть, що ми вже тричі до них приходили. Хоча насправді попередня ревізія «Луча» була ще у 2013 році.
Глухий кут у питанні «збитків» державі від постачальників для армії
Якщо підсумовувати, чи вірно я розумію, що проблему відсутності прибутку в калькуляції ціни вирішила постанова уряду №736, але вона не вирішує проблеми тих контрактів, які вже були виконані за постановою №335?
От ми зараз отримали постанову Верховної Ради і доручення. Як на мене, ця постанова має трішки політичний зміст. Верховна Рада – це законодавчий орган, тож ухвалюйте закон. У тілі закону вкажіть, що прибуток має бути, у прикінцевих положеннях – дія цього закону розповсюджується на всі контракти з 24 лютого. Чи просто – закон набирає чинності з 24 лютого 2022 року.
Але є юридична складова – закон зворотної сили не має.
Тобто виходить, що той 81 контрагент, про яких ви казали, приречений на те, що до них прийде ДБР? Чи є взагалі якісь виходи?
Вирішення проблеми лежить у законодавчій площині.
Але ж ви самі процитували, що Конституція забороняє. Якщо парламент ухвалить закон, все одно проблеми цих компаній не вирішити.
Я, наприклад, не застосувати постанову не можу, бо пізніше, коли цей прибуток освоять підприємства, ДБР прийде до мене. Вони скажуть: а чого ти допустила витрату 6 млрд грн з бюджету? Це не формальний підхід, а нормативний, іншої постанови немає.
Нам потрібно або політико-правове рішення – сідати і вирішувати законом, або постановою Кабміну. Але це не я маю вирішувати.
А постанова як може вирішити?
Так само як і закон. У нас зараз уряду надані повноваження нормотворчості в частині закупівель.
Але чому тоді в постанові №736, яка вирішила проблему майбутніх і чинних контрактів, це не врахували?
Напевно, все та ж заборона 58-ої статті Конституції.
Питання безпеки постачаників Міноборони та кейс «Укренерго»
Один з бізнесменів висував ще один закид: через подібні скандали компанії-постачальники Сил оборони опиняються в публічній площині, після чого в них стаються «прильоти» від росіян. Як у вас влаштована система з розкриттям такої інформації?
У нас все дуже суворо, ми нічого не розкриваємо.
Ви казали про 81 постачальника, які мають порушення по постанові №335. Ви можете розкрити їхні назви, наприклад, у відповідь на журналістський запит?
Ні, це державна таємниця.
Тобто ці компанії – КБ «Луч», «Пожмашина» тощо самі виходять у публічну площину?
Так.
Не повʼязаний з оборонкою, але дуже гучний кейс – «Укренерго». Фантастична сума порушень у 68 млрд грн. 36 млрд грн пов’язані з неправильно вказаним рядком в одному з розділів. Пізніше це виправили, але порушення залишилось.
Кваліфікація фінансових порушень дуже велика, і це у нас йшло останнім рядком: «серед іншого, ви трішки порушили ведення бухгалтерського обліку, вам слід було писати дещо по-іншому». Все. Це просто сума, вона не пішла у кваліфікацію втрат, збитків.
Вони справді помилились – ми просто на це звернули увагу. Вже є рішення суду від 10 жовтня 2023 року, що підтверджує правомірність висновків Держаудитслужби.
Ця помилка не використовується правоохоронцями у кримінальних справах?
Ні, там немає нічого. Ми навіть вимогу не виставляли по цьому епізоду.
Голова Держаудитслужби Алла Басалаєва. Фото надано пресслужбою
Я так розумію, в «Укренерго» є й серйозніші кейси? Які там втрати?
Є серйозні кейси, втрати там достатні. Але вони є матеріалами кримінальних справ, це таємниця слідства. Там декілька дуже грубих порушень, пов’язаних з відпуском електроенергії компаніям-енерготрейдерам.
Було невчасне присвоєння статусу дефолтний/переддефолтний. Наявність статусу дефолтний забороняє енерготрейдерам бути учасником ринку електроенергії.
Натомість компанії відібрали електроенергію, а з державою не розрахувались. На такий випадок «Укренерго» має банківську гарантію. Але поки «Укренерго» спромоглося звернутись в банк за стягненням гарантії енерготрейдер вивів гроші з рахунку. Другий випадок подібний.
Третій приклад повʼязаний з виконанням договірних зобовʼязань щодо будівництва ЛЕПів з компанією-нерезидентом. Там контракт великий і певні ділянки робіт мали бути виконані в конкретний строк. Роботи не виконані, діяльність не здійснено і строк позовної давності сплив. Компанія-нерезидент після спливу встановлених контрактом строків не забезпечила завершення всіх робіт. «Укренерго» претензійно-позовну діяльність не вчиняло, а строк позовної давності минув.
Аудит «Укренерго» це також планова історія?
Голова правління «Укренерго» Володимир Кудрицький сам звернувся з проханням провести аудит. Коли я прийшла на посаду, він уже тривав.
Транзит від ЦВК до Держаудитслужби і знайомство з Портновим
Як ви потрапили до Держаудитслужби?
Це пропозиція, зроблена мені з огляду на достатній досвід роботи.
А хто вам її зробив?
Люди, відповідальні за зберігання ефективності використання бюджетних коштів.
Це Мінфін?
Це декілька структур, і Мінфін, і Кабмін, і Офіс президента.
Ну але все ж таки хтось перший до вас звернувся.
Пропозиція надійшла одразу від декількох структур і мене було запрошено на співбесіду.
А в ОП ви з ким спілкувались?
У тому числі з президентом.
Чи правда, що у вас дружні відносини з Андрієм Портновим?
Це повна нісенітниця. Мене дивує, що деякі авторитетні медіа беруть те, що було колись написано у «зливних бачках».
З Портновим ми були поверхнево знайомі, як і багато українських юристів. Я працювала у ЦВК після Помаранчевої революції до 2012-го. Це достатньо багато, аби знати багатьох політиків чи юристів-фахівців, адвокатів тощо.
Я очолювала відділ представництва інтересів ЦВК у судах. Але розуміла, що рости вище у межах комісії вже немає куди і десь у 2008-2009 році вирішила спробувати себе у статусі судді.
Якби я була дотична до тих осіб, з якими мене пов’язують, напевно, я б не чекала в кадровому резерві на окружний суд три роки.
Але у 2012-му змінилось законодавство, всі резерви обнулились, якщо хочете бути суддями – складайте низку іспитів, психологічні тести, сім кіл пекла. Якби все було так просто, я б ці всі кроки не проходила.
А зараз ви спілкуєтесь з Портновим?
Ні. Це все чутки, які вигадують окремі фігуранти наших перевірок.
